Caminos rurales en Perú
En el corazón de la Amazonía peruana, la temporada de lluvias, tres meses al año, arruina el acceso a una rudimentaria carretera local. Los habitantes de Masisea, cerca de Pucallpa, no pudieron irse. Los comerciantes externos aprovecharon este período, en el que los aldeanos no podían salir, para vender mercancías, que traían transitando por los ríos y caminos de tierra. Aprendieron que podían cambiar una pastilla de jabón (un producto de la ciudad) por una gallina (un producto local), mientras que la relación de intercambio real en los mercados más cercanos accesibles por carretera era de unas ocho pastillas de jabón por una gallina. La pérdida fue enorme debido a la falta de una carretera que pudiera operar durante la temporada de lluvias. Además, en el contexto urbano, los animales de granja representaron ahorros. Los campesinos intercambiaban un bien de consumo por su inversión. Esto es lo que el equipo a cargo (Ministerio de Transporte y Comunicaciones, Banco Interamericano de Desarrollo y Banco Mundial) del primer programa de caminos rurales, observó en su viaje de investigación. Los caminos rurales son fundamentales para la vida en estos espacios del mundo andino.
Las características del mundo andino marcan la geografía y la vida cotidiana en el Perú. como lo demuestra este ejemplo del Amazonas. En efecto, la costa angosta y desértica, la alta montaña y la selva tropical definen la vida cotidiana de sus habitantes, especialmente por las dificultades de conectar núcleos de población con centros de producción y servicios. Altas montañas con fuertes pendientes y periodos de abundantes lluvias, prolongadas aún más por el avance del cambio climático, hacen de la tarea de construir, operar y mantener carreteras un enorme desafío, que ponen a prueba las diversas capacidades de las regiones y del país en su conjunto. Es común encontrar dos pueblos vecinos en las montañas sin una conexión directa entre ellos, debido a un enorme desfiladero, a veces de casi 10,000 pies de profundidad. Para ir de un pueblo a otro
Ese es el caso de la comunidad de Kiuñalla en el departamento de Apurimac, del viaje entre Choquequirao y el caserío Marampata, en el departamento de Cuzco, separado por el cañón del río Apurimac. Kiuñalla se encuentra a 4.547 pies sobre el nivel del mar y Choquequirao a 9.843 metros de altura, unidos por caminos de tierra. Para llegar del primer pueblo al segundo hay que bajar la pendiente, cruzar el río y subir 4.547 pies. Combinando caminar y viajar en mula, el viaje dura dos días. Pero se está planeando un teleférico de dos millas y media, ya que Choquequirao ahora se considera un segundo Macchu Picchu con destacadas ruinas arqueológicas.
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| Foto: Actualidad Ambiental |
Estas dificultades siempre están presentes para llegar a la escuela, al hospital, a los mercados para comprar o vender; para visitar a familiares y amigos, de hecho, para casi todo. Por otro lado, estas características generan una enorme diferencia biológica y cultural entre las regiones. Una geografía muy diferente a la que impera en Norteamérica y Europa.
Así, el término “caminos rurales” incluye caminos para vehículos que conectan núcleos de población, así como los llamados caminos de herradura para animales de carga como caballos, mulas y llamas.
Las carreteras y caminos se clasifican en tres categorías principales en todo el mundo. Primero, están las carreteras nacionales, que conectan las capitales de los departamentos o estados y conducen a una gran infraestructura de transporte, como aeropuertos y puertos nacionales. Luego, las carreteras secundarias o intraestatales conectan las provincias que componen los departamentos o estados, y luego las carreteras locales, que conectan los pueblos o municipios más pequeños. Finalmente (y no se considera en general), existe una cuarta categoría para caminos de herradura o caminos de tierra no destinados a vehículos.
En Perú, con una extensión de 496,200 millas cuadradas, casi 18,700 millas son carreteras nacionales, alrededor de 15,500 millas, carreteras secundarias y alrededor de 75,000 millas de carreteras locales. No existen cifras para los caminos de tierra, pero quienes saben, conocidos como constructores de caminos, estiman que los caminos de tierra se extienden varias veces la longitud de las carreteras locales en todo el país. Cada tipo de camino es supervisado por una entidad diferente: los caminos nacionales son responsabilidad del gobierno nacional a través del MTC, mientras que los caminos secundarios son responsabilidad de los gobiernos regionales y los caminos rurales son supervisados por los gobiernos locales.
Los caminos rurales cumplen dos características de bienes públicos. No son rivales, en el sentido de que el uso de sus servicios por parte de un viajero no reduce la posibilidad de que otros viajeros también los utilicen, y no son exclusivos, en el sentido de que es difícil evitar que nadie los utilice. Por ejemplo, uno ni siquiera consideraría imponer un peaje en un camino rural, porque la cantidad recaudada seguramente sería menor que el costo de operación debido a la disminución del tráfico. Son bienes públicos prácticamente puros.
Además, esta clase de bienes no tiene marcadores completos, por lo que no existen precios para transferir información sobre las preferencias de los consumidores y la capacidad de oferta. Estas mismas características dificultan la asignación de prioridades a la hora de planificar intervenciones, porque cada pueblo o comunidad demanda la “mejor” vía posible en cuanto a ancho, materiales de construcción, drenaje y otras características. Sin embargo, estos elementos deben definirse principalmente en términos de la cantidad de tráfico que transportan. Ese es un argumento contradictorio. Estos son algunos de los problemas que han hecho indispensable la acción estatal.
En Perú, los caminos rurales se han enfocado de manera permanente, importante y sistemática desde 1995. Las intervenciones en caminos rurales se iniciaron con el MTC y su programa quinquenal, Programa de Caminos Rurales, con el apoyo financiero de la Interamericana de Desarrollo. Banco y Banco Mundial. Ahora está llevando a cabo su cuarto programa. Por conveniencia, llamaremos a todos los Programas de Caminos Rurales “PCR”.
El hecho de que los caminos rurales sean un bien público se expresa plenamente durante la definición de las prioridades de intervención. Según cifras del Instituto Nacional de Estadística e Informática al 31 de diciembre de 2019, el Perú está dividido administrativamente en 24 departamentos, 196 provincias y 1,874 distritos. Por mandato constitucional, las provincias y los distritos son autónomos y las decisiones municipales tienen fuerza de ley en sus territorios. Sin embargo, las carreteras solo tienen sentido cuando son redes. Por lo tanto, no es útil dividir sus prioridades por distritos porque los resultados estarían fragmentados. Ante esta situación, el PCR decidió utilizar la provincia como unidad de intervención y planificación, y poner en marcha una nueva entidad pública, el Instituto Provincial de Carreteras (IVP). Un IVP es una dirección formada por alcaldes distritales y presidida por el alcalde provincial que toma las decisiones sobre las inversiones y el mantenimiento de la red de caminos rurales de la provincia, tanto locales como de herradura. La entidad tiene solo tres empleados: un gerente, un supervisor y un administrador. Utiliza las capacidades existentes en el municipio provincial y los distritos para las diversas tareas administrativas que requiere su función pública como son la rendición de cuentas, el control y la tesorería.
Las intervenciones en las carreteras locales tienen tres momentos bien diferenciados. Primero, está la elaboración de un estudio que oriente las inversiones posteriores. En segundo lugar, está la inversión inicial, que permite el flujo continuo y seguro de pasajeros y carga. El tercero involucra el mantenimiento y operación de las carreteras y la red provincial. La inversión de capital es relativamente intensa, utilizando maquinaria y equipos para ensanchar las superficies, acondicionar los taludes, colocar los elementos para el drenaje y establecer seguridad y estructuras especiales como puentes.
Las intervenciones en caminos de terracería comienzan con un estudio, asignado a través de un concurso abierto a una entidad que trabaja en la zona, generalmente una organización no gubernamental (ONG). La inversión es realizada por un contratista seleccionado a través de un proceso de licitación, y la carretera mejorada se entrega a la comunidad para su mantenimiento. Puedo afirmar a través de mi experiencia que no hay inversión más rentable socialmente que en los caminos de tierra.
En ambos casos, los representantes de las comunidades: alcaldes formales, alcaldes tradicionales (Varayoc), funcionarios de organizaciones de riego, de comerciantes, de camioneros, entre otros, siempre participan en todo el ciclo del proyecto: desde la selección de prioridades hasta mantenimiento de carreteras.
Las microempresas creadas con los campesinos que viven a lo largo de las carreteras, divididas en tramos de entre nueve y doce millas de largo, mantienen las carreteras locales. Los participantes deben vivir en un radio de cinco millas de la carretera, no más de un miembro de cualquier familia participa directamente, con prioridad para las viudas cuyos maridos murieron en la guerra contra el terrorismo.
Para 2010, había alrededor de 14,000 millas afectadas y unas 700 microempresas a cargo del mantenimiento en todo el Perú. Los trabajadores de estas microempresas se han convertido en parte de la institucionalidad local y participan en festejos cívicos con sus uniformes de trabajo. En sus días libres, colaboran con la comunidad reparando otra infraestructura como centros de salud y escuelas para que cuando un deslizamiento de tierra relativamente grande impida el acceso a la carretera, por ejemplo, la comunidad participe espontáneamente en la limpieza de la vía. Este tipo de reciprocidad está a la orden del día en el mundo andino. Hoy en día, las microempresas están perdiendo terreno frente a empresas más formales, pero siguen estando presentes.
De manera complementaria, se organizó una red de monitores viales con estudiantes de las universidades provinciales, principalmente de las escuelas de ingeniería, pero también sociólogos, antropólogos, economistas, entre otros, quienes en colaboración con las oficinas de zona supervisaron las tareas de mantenimiento de la carreteras y se aseguró de que las microempresas realizaran su trabajo de manera eficaz.
DE CAMPESINOS MARGINALIZADOS A CIUDADANOS PLENOS
Hacia el 2004, cuando visité la vía local de la vereda Sauce en el distrito del mismo nombre en el departamento de San Martín, en la selva alta del norte del país, fuimos recibidos por los integrantes del microempresario de mantenimiento de carreteras. El coordinador de la organización me abrazó con emoción y dijo: “Mi saludo y gracias por este programa a través de usted, director. Mi abuelo era traficante de coca, al igual que mis padres, pero ahora sé que mis hijos tendrán la libertad de elegir el futuro que quieran. Antes era imposible encontrar trabajo digno y permanente en la región para personas como nosotros ”.
Las microempresas del departamento se organizaron como una entidad formal para realizar inversiones conjuntas con sus ahorros y nuevas capacidades derivadas de un trabajo estable. Las variadas inversiones iban desde pequeñas empresas de transporte con uno o dos autobuses hasta casas de huéspedes para viajeros. Una vez al año, la comunidad celebraba la creación de la asociación departamental con partidos de fútbol, actuaciones infantiles, una pachamanca [un plato tradicional peruano horneado sobre piedras calientes] o alguna otra comida tradicional. Y luego hubo un baile, siempre un baile. Era habitual alquilar los clubes sociales del departamento, durante todo un domingo, para estas celebraciones. Así, estos especialistas en la conservación de caminos vecinales, campesinos anónimos hasta hace poco, disfrutaban de una infraestructura a la que antes no tenían acceso.
Las carreteras son necesarias, pero no suficientes, para promover el desarrollo rural. Por ello, el programa cuenta con una línea de intervenciones complementarias, denominada Ventana de Desarrollo Local. Un instrumento que permitió canalizar los presupuestos de los municipios y las organizaciones de productores y comerciantes para financiar proyectos complementarios a los de caminos rurales. Un mecanismo para asociarse con factores locales dinámicos.
Estas intervenciones han sido evaluadas a través de amplias encuestas directas con los usuarios de caminos locales y de terracería en tres momentos de los 25 años que lleva el sistema. Los resultados confirman la idea espontánea de los efectos de estas inversiones a lo largo del tiempo, reduciendo el tiempo de cada viaje, el costo de mantenimiento de los vehículos, tiempos de espera para cada viaje, inversión adicional en productos agrícolas porque tienen más fácil acceso a los mercados, entre muchos. otros beneficios.
El programa ahora enfrenta dolores de crecimiento y una gestión descentralizada, pero está claro que es posible romper los círculos viciosos que mantienen a las comunidades en la pobreza. El programa recibió premios del Banco Mundial, el BID y varias entidades nacionales. Proporciona un ejemplo de que es posible combinar de manera adecuada la experiencia internacional, la política nacional y las capacidades regionales y locales en programas duraderos y transparentes. Los bancos internacionales de desarrollo siguen invirtiendo en este tipo de proyectos y el Programa de Caminos Rurales en Perú es un referente permanente.
Vida en los Andes con caminos en continuo buen estado que “crecen” de acuerdo con la necesidad y la demanda, es decir, que cumplen uno de los principios básicos del mundo de las carreteras: el desarrollo continuo.
-------------Raúl Torres es economista. Fue director del Programa Peruano de Caminos Rurales desde agosto de 2001 hasta marzo de 2007.
Fuente: https://revista.drclas.harvard.edu/rural-roads-in-peru/
